山東省人民政府
關(guān)于深化省以下財(cái)政管理體制
改革的實(shí)施意見
魯政發(fā)〔2019〕2號
各市人民政府，各縣（市、區(qū)）人民政府，省政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，各大企業(yè)，各高等院校：
為進(jìn)一步理順省以下財(cái)政分配關(guān)系，引導(dǎo)各地加快新舊動能轉(zhuǎn)換，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，推動全省基本公共服務(wù)均等化，經(jīng)省委、省政府研究同意，現(xiàn)就深化省以下財(cái)政管理體制改革提出如下實(shí)施意見。
一、總體要求
（一）指導(dǎo)思想。以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅(jiān)決落實(shí)習(xí)近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，緊扣社會主要矛盾變化，按照建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求，堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，進(jìn)一步理順省與市縣財(cái)政收入劃分體制，優(yōu)化省以下財(cái)力分配格局；推進(jìn)省與市縣財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，健全省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度；深化省財(cái)政直管縣體制改革，進(jìn)一步加大對財(cái)政困難地區(qū)支持力度，加快建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的省與市縣財(cái)政關(guān)系，為開創(chuàng)新時(shí)代現(xiàn)代化強(qiáng)省建設(shè)新局面提供有力支撐。
（二）基本原則。一是優(yōu)化財(cái)力配置。調(diào)節(jié)財(cái)力增量分配格局，在保障各地既有財(cái)力的基礎(chǔ)上，促進(jìn)新增財(cái)力在級次之間、地區(qū)之間合理配置，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是明晰事權(quán)責(zé)任。建立基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制，規(guī)范省與市縣分擔(dān)方式，兜牢民生底線。三是強(qiáng)化激勵約束。完善財(cái)政分配政策，調(diào)動市縣積極性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。四是注重統(tǒng)籌兼顧。既與其他領(lǐng)域改革相互銜接，也為下一步貫徹中央財(cái)稅改革留出空間，形成改革合力。
二、完善省與市縣財(cái)政收入劃分體制
（一）調(diào)整省與市縣稅收分成辦法。除石油、電力、高速公路、鐵路等省級保留跨區(qū)域經(jīng)營特殊企業(yè)稅收外，從2019年起，對市縣增值稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和資源稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅收入比2017年增長部分，省與市、省財(cái)政直接管理縣（市，以下簡稱省財(cái)政直管縣）按照20∶80的比例分成。其中，省級分成部分，執(zhí)行中作為市縣收入，屬地征管、就地繳庫，年終由市縣通過體制結(jié)算上解省財(cái)政。
（二）調(diào)整省級對青島市財(cái)力集中政策。從2019年起，青島市專項(xiàng)上解省財(cái)政資金增加到30億元，并以此為基數(shù)，以后每年按青島市當(dāng)年財(cái)政收入增幅遞增上解，重點(diǎn)用于對財(cái)力薄弱地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，支持全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
三、深化基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革
（一）合理劃分基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)。按照基本公共服務(wù)受益范圍與政府管轄區(qū)域基本保持一致的原則，逐步規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣財(cái)政事權(quán)劃分。加強(qiáng)省級在實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控、維護(hù)統(tǒng)一市場秩序、體現(xiàn)社會公平正義、保持全省經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定、推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)全省基本公共服務(wù)均等化等方面的財(cái)政事權(quán)。將直接面向基層、量大面廣、與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)、由市縣提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市縣的財(cái)政事權(quán)。對難以明確區(qū)分受益范圍、但有公共需求且有利于促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)，逐步明確為省與市縣共同財(cái)政事權(quán)。
（二）將重大基本公共服務(wù)事項(xiàng)首先列為省與市縣共同財(cái)政事權(quán)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕6號）要求，將涉及群眾基本生活和發(fā)展需要、以人員或家庭為補(bǔ)助對象或分配依據(jù)、省與市縣共擔(dān)支出責(zé)任、需要優(yōu)先和重點(diǎn)保障的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等八大類17項(xiàng)重大基本公共服務(wù)，首先列入省與市縣共同財(cái)政事權(quán)范圍（見附件1），加大保障力度。基本公共服務(wù)領(lǐng)域共同財(cái)政事權(quán)范圍，今后根據(jù)國家改革要求和我省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況相應(yīng)進(jìn)行調(diào)整。在嚴(yán)格落實(shí)基本公共服務(wù)保障國家基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的前提下，由省級按規(guī)定統(tǒng)一制定全省基本公共服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)。各市可因地制宜制定高于全省統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)，并事先按程序報(bào)省級備案后執(zhí)行，高出部分所需資金自行負(fù)擔(dān)。
（三）規(guī)范基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)的支出責(zé)任分擔(dān)方式。進(jìn)一步明確細(xì)化17項(xiàng)基本公共服務(wù)分級保障責(zé)任，具體分為三類：第一類，包括義務(wù)教育公用經(jīng)費(fèi)保障、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生生活補(bǔ)助、中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、中等職業(yè)教育免學(xué)費(fèi)補(bǔ)助、普通高中教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)補(bǔ)助、基本公共衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育扶助保障10個(gè)事項(xiàng)，實(shí)行省級分檔分擔(dān)辦法。省級對16市（不含青島市）補(bǔ)助比例分為40%、50%、60%、70%、80%五檔，對省財(cái)政直管縣分為70%、80%、90%三檔（見附件2）。第二類，包括免費(fèi)提供教科書、受災(zāi)人員救助2個(gè)事項(xiàng)，暫按現(xiàn)行政策執(zhí)行。第三類，包括基本公共就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療救助、困難群眾救助、殘疾人服務(wù)、城鄉(xiāng)保障性安居工程5個(gè)事項(xiàng)，省級分擔(dān)比例主要依據(jù)地方財(cái)力狀況、保障對象數(shù)量等因素確定。
四、改革完善省對市縣轉(zhuǎn)移支付制度
（一）實(shí)施支持新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程財(cái)政體制激勵政策。2018-2020年，建立與新舊動能轉(zhuǎn)換成效掛鉤的轉(zhuǎn)移支付分配機(jī)制，根據(jù)各市經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量效益、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、對外開放、生態(tài)環(huán)保、舊動能淘汰、安全生產(chǎn)等新舊動能轉(zhuǎn)換重點(diǎn)指標(biāo)完成情況，予以分檔獎勵。建立財(cái)政收入結(jié)構(gòu)優(yōu)化獎勵機(jī)制，對稅收比重提高幅度、主體稅收比重和財(cái)政收入增幅達(dá)到一定要求的市，給予獎勵。建立高新技術(shù)企業(yè)稅收增長獎勵機(jī)制，對高新技術(shù)企業(yè)繳納增值稅、企業(yè)所得稅增量部分，按一定比例獎勵所在市。建立重點(diǎn)園區(qū)“畝均稅收”領(lǐng)跑者激勵機(jī)制，對《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程實(shí)施規(guī)劃》確定的重點(diǎn)園區(qū)，開展以“畝均稅收”為主的稅收貢獻(xiàn)評價(jià)，依據(jù)評價(jià)結(jié)果實(shí)施分檔激勵。建立“飛地”項(xiàng)目稅收利益分享機(jī)制，對省內(nèi)各級政府引導(dǎo)的企業(yè)跨區(qū)域投資建設(shè)重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，打破行政區(qū)域界限，實(shí)行項(xiàng)目轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地主體稅收共享。建立績效評價(jià)與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制，積極推進(jìn)重大政策和重點(diǎn)項(xiàng)目事前績效評估，開展績效監(jiān)控和評價(jià)，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。以上政策，到期后根據(jù)政策實(shí)施效果進(jìn)行調(diào)整。
（二）完善省對財(cái)政困難地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度。省級因提高稅收分成比例新增的財(cái)力，用于增加縣級基本財(cái)力保障機(jī)制資金規(guī)模，并按照“?；?、補(bǔ)缺口”的原則，加大對財(cái)政困難縣（市、區(qū)）的補(bǔ)助力度。建立均衡性轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機(jī)制，促進(jìn)地區(qū)間財(cái)力均衡。
（三）創(chuàng)新完善生態(tài)文明建設(shè)財(cái)政獎補(bǔ)機(jī)制。為強(qiáng)化市縣環(huán)境保護(hù)責(zé)任，從2019年起，根據(jù)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等4項(xiàng)主要污染物年排放總量，對東、中、西部地區(qū)分別按每噸800元、600元、400元的標(biāo)準(zhǔn)（氨氮按每百公斤），向各市（含青島市）政府征收主要污染物排放調(diào)節(jié)基金，以后年度逐步提高征收標(biāo)準(zhǔn)。省級所收取的調(diào)節(jié)基金深化財(cái)稅體制改革總體方案，統(tǒng)籌用于建立大氣、水、節(jié)能減排獎懲機(jī)制和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償制度，大力促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。具體辦法由省財(cái)政廳會同省生態(tài)環(huán)境廳制定。
（四）完善市縣財(cái)政增收激勵約束機(jī)制。為鼓勵市縣振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)，2019-2020年，實(shí)施增值稅增收激勵政策，對省級因體制改革從市縣集中的增值稅增量收入給予全額返還，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。實(shí)施市縣稅收增長約束政策，提高財(cái)政收入質(zhì)量。
五、深化省財(cái)政直管縣體制改革
（一）擴(kuò)大省財(cái)政直管縣范圍。按照優(yōu)先突破薄弱縣、兼顧區(qū)域一體化發(fā)展的原則，調(diào)整和擴(kuò)大省財(cái)政直管縣范圍（見附件3）。省級財(cái)政在財(cái)政收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)限額、資金往來、預(yù)決算、年終體制結(jié)算等方面，與省財(cái)政直管縣直接建立業(yè)務(wù)往來關(guān)系。加強(qiáng)對省財(cái)政直管縣分類績效評價(jià)，提升縣鄉(xiāng)財(cái)政管理水平。結(jié)合全面擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，制定實(shí)施支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激發(fā)縣域發(fā)展活力的財(cái)政政策措施。
（二）健全省市共同幫扶省財(cái)政直管縣機(jī)制。強(qiáng)化市級統(tǒng)籌縣域發(fā)展的責(zé)任，將市級對所轄省財(cái)政直管縣幫扶情況，作為各市財(cái)政管理績效考核的重要內(nèi)容，并與省級轉(zhuǎn)移支付分配掛鉤。省財(cái)政根據(jù)市級以自有財(cái)力安排省財(cái)政直管縣的補(bǔ)助資金數(shù)額，對東、中、西部地區(qū)分別按10%、20%、30%的比例給予獎勵。省級獎勵資金，應(yīng)統(tǒng)籌用于支持省財(cái)政直管縣發(fā)展。
六、工作要求
深化省以下財(cái)政管理體制改革，是推動我省財(cái)稅領(lǐng)域制度創(chuàng)新、加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的重要舉措，對于推動全省區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、促進(jìn)新舊動能轉(zhuǎn)換、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。各級黨委、政府要從大局出發(fā)，進(jìn)一步提高政治站位，以高度的責(zé)任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，認(rèn)真履職盡責(zé)，確保改革后新體制平穩(wěn)運(yùn)行。省直有關(guān)部門要積極發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)協(xié)作配合，共同推進(jìn)改革落實(shí)。省財(cái)政部門要發(fā)揮牽頭作用深化財(cái)稅體制改革總體方案，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，周密安排部署，精心組織實(shí)施，做好工作銜接，為改革順利實(shí)施提供堅(jiān)實(shí)保障。
以上意見自2019年1月1日起施行，具體實(shí)施細(xì)則由省財(cái)政廳制定。
附件：1.部分基本公共服務(wù)領(lǐng)域省與市縣共同財(cái)政事權(quán)清單
2.省對市縣部分重大民生政策分檔補(bǔ)助比例
3.省財(cái)政直接管理縣（市）名單
山東省人民政府
2019年1月1日
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