聶登俊 中國財(cái)政科學(xué)研究院
本文轉(zhuǎn)自中國PPP基金（微信號(hào)ChinaPPPFoundation）
摘要：在部分PPP項(xiàng)目融資實(shí)踐中，財(cái)務(wù)顧問費(fèi)被異化為謀取固定回報(bào)的手段，亟需規(guī)范。本文在厘清PPP項(xiàng)目“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”基本內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，辨析了相關(guān)概念，分析了典型結(jié)構(gòu)，并從PPP項(xiàng)目不同主體視角加以解讀，最后提出了相應(yīng)的政策建議。
在先后出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步共同做好政府和社會(huì)資本合作（PPP）有關(guān)工作的通知》（財(cái)金〔2016〕32號(hào)），《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）等政策文件中,都明確提出要避免通過回購安排、固定回報(bào)承諾進(jìn)行變相融資，防止政府以回購安排、固定回報(bào)承諾等方式承擔(dān)過度支出責(zé)任。在現(xiàn)階段PPP融資實(shí)踐中，部分PPP項(xiàng)目通過財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的方式來收取固定回報(bào)，這種方式具有較強(qiáng)的隱蔽性。本文在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對PPP項(xiàng)目中的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)進(jìn)行研究，以期為政策層面的進(jìn)一步規(guī)范提供借鑒。
一、PPP項(xiàng)目“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”的基本內(nèi)涵
PPP作為新興領(lǐng)域，在PPP項(xiàng)目中通過收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)實(shí)現(xiàn)固定收益，尚未有系統(tǒng)研究，在政策層面也沒有明確規(guī)范，因此，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)具有以下特征：
（一）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)是利息而非收入
PPP項(xiàng)目中收取的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)，其本質(zhì)是“實(shí)債”產(chǎn)生的利息，而不是提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)產(chǎn)生的業(yè)務(wù)收入。類似情況已有先例，如福建省高級人民法院（2014）閩民終字第1054號(hào)判決認(rèn)為，該案中《財(cái)務(wù)顧問合同》是出借人為規(guī)避法律，名為居間，實(shí)為借貸，違法收取高額借貸利息的一種形式，根據(jù)《中華人民共和國合同法》第五十二條第一款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，該《財(cái)務(wù)顧問合同》系以合法形式掩蓋非法目的，為無效合同。又如廣東省高級人民法院（2014）粵高法民二終字第21號(hào)判決認(rèn)為，該案中的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)是變相收取的額外利息，應(yīng)當(dāng)在所欠的逾期還款利息中折抵。可見，PPP項(xiàng)目收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的方式并不能獲得法律的支持。
而且，如果采用收取PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的方式，在會(huì)計(jì)處理上也有所區(qū)別。如果經(jīng)營范圍內(nèi)可以提供且確實(shí)提供了財(cái)務(wù)顧問服務(wù)，應(yīng)計(jì)入“主營業(yè)務(wù)收入”。否則，實(shí)際上屬于利息收入，容易產(chǎn)生法律風(fēng)險(xiǎn)。
（二）PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)謀求固定回報(bào)而非提供顧問服務(wù)
既然PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的本質(zhì)是債權(quán)投資的利息，自然也具有固定投資的基本特征，主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：
1.時(shí)間長。PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)多每年收取一次，且因PPP項(xiàng)目投資期限一般較長，與之相應(yīng)的，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)呈現(xiàn)出長期性的特點(diǎn)。
2.收益高。PPP項(xiàng)目的總體規(guī)模相對較大，在完成融資后，其回報(bào)的絕對數(shù)額也較大。因此只有在每年收取較高的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)用，才能拿回固定收益。
3.水平相近。為了實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)的退出，每年的投資收益處在相近的水平對投資者更有利。因此，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)在不同年度之間會(huì)處于相近水平。
4.質(zhì)價(jià)不符。正是因?yàn)镻PP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)謀求固定回報(bào)而非提供顧問服務(wù),因此沒有把財(cái)務(wù)顧問服務(wù)做好的動(dòng)力和意愿，也往往沒有提供與高昂價(jià)格相匹配的優(yōu)質(zhì)財(cái)務(wù)顧問服務(wù)的能力，因此“質(zhì)次價(jià)高”是可以預(yù)見的。
（三）財(cái)務(wù)顧問服務(wù)提供方與項(xiàng)目投資方具有利益關(guān)聯(lián)性
如果通過PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的方式，收取財(cái)務(wù)顧問服務(wù)費(fèi)的一方與進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資的一方必然具有利益關(guān)聯(lián)性，否則不能實(shí)現(xiàn)投資與收益的銜接。在實(shí)踐過程中，多由投資方下設(shè)的咨詢公司簽訂《財(cái)務(wù)顧問協(xié)議》，收取費(fèi)用。或與其他咨詢公司簽訂“抽屜協(xié)議”，實(shí)現(xiàn)利益轉(zhuǎn)移。甚至項(xiàng)目投資方同時(shí)也是財(cái)務(wù)顧問服務(wù)提供方。
值得一提的是，PPP項(xiàng)目中還存在著“股權(quán)維持費(fèi)”，其與財(cái)務(wù)顧問費(fèi)既有相同，也有不同。兩者的相同點(diǎn)在于，都是謀取固定回報(bào)的手段，都存在著打“擦邊球”之嫌。不同點(diǎn)在于，財(cái)務(wù)顧問費(fèi)多用于補(bǔ)足收益，且需要在形式上提供財(cái)務(wù)顧問服務(wù)，而股權(quán)維持費(fèi)是明股實(shí)債的操作模式中，銜接“明股”與“實(shí)債”的關(guān)鍵點(diǎn)。明股實(shí)債是目前PPP融資實(shí)踐中不鼓勵(lì)的一種模式，主要是指在形式上投資人以股權(quán)的方式對目標(biāo)公司進(jìn)行投資，但在具體交易結(jié)構(gòu)上卻包含了剛性兌付的保本約定，其實(shí)質(zhì)是一種債權(quán)債務(wù)關(guān)系。
二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的交易結(jié)構(gòu)
某項(xiàng)目總投資約90億元，其中項(xiàng)目資本金18億元，占比20%，項(xiàng)目貸款72億元，占比80%。2017年成立項(xiàng)目公司，其中社會(huì)資本A股權(quán)占比5%，地方城投公司B股權(quán)占比15%，由社會(huì)資本A下屬的基金管理公司C成立的項(xiàng)目基金股權(quán)占比80%。
圖 1 PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)結(jié)構(gòu)圖
該項(xiàng)目基金總規(guī)模14.4億元，全部投入到項(xiàng)目資本金中，其中股權(quán)0.72億元，股東借款13.68億元。在項(xiàng)目基金層面，采用“優(yōu)先+雙一般級”的模式，由投資平臺(tái)D認(rèn)購80%基金A類（優(yōu)先級）份額，約11.52億元；基金公司E認(rèn)購10%基金B(yǎng)類（一般級）份額，約1.44億元；社會(huì)資本A下屬的全資子公司F認(rèn)購10%基金B(yǎng)類（一般級）份額常年財(cái)務(wù)顧問費(fèi)可以抵扣嗎，約1.44億元?；鸸芾砉綜作為該項(xiàng)目基金的管理人，與基金公司E簽署協(xié)議，由基金公司E下屬的咨詢公司G作為項(xiàng)目基金投資顧問，按基金管理規(guī)模1.5‰按年收取財(cái)務(wù)顧問費(fèi)，折合為實(shí)際投資額收益的1.5%。
根據(jù)項(xiàng)目現(xiàn)金流分析及測算，股東借款本金開始退出的時(shí)點(diǎn)為運(yùn)營期第1年，運(yùn)營期第20年全部退出完畢。股權(quán)（注冊資本）投資本金于項(xiàng)目全生命周期第24年（最后1年）通過第三方受讓或項(xiàng)目公司減資/清算的方式實(shí)現(xiàn)退出。這種退出方式能滿足項(xiàng)目基金層面各份額持有人投資本金的退出。項(xiàng)目基金在收到上述股東借款本息、稅后分紅后，扣除基金運(yùn)作過程中的相關(guān)稅費(fèi)、財(cái)務(wù)顧問費(fèi)后，對各份額持有人分配收益并安排投資本金的退出。
三、PPP項(xiàng)目不同主體視角下的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)
（一）金融資本的視角
對投資機(jī)構(gòu)而言，目前PPP項(xiàng)目大多為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助模式，由于政府付費(fèi)資金和可行性缺口補(bǔ)助資金多存在前低后高的現(xiàn)象，項(xiàng)目公司折舊攤銷需每年計(jì)提，從而導(dǎo)致項(xiàng)目公司在建設(shè)期和運(yùn)營期前幾年沒有利潤，投資機(jī)構(gòu)靠分紅回籠資金太慢，且金融機(jī)構(gòu)有較大的分紅壓力。因此，投資機(jī)構(gòu)出于資金退出和穩(wěn)定現(xiàn)金流的需要，通過財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的方式投資PPP項(xiàng)目，能夠變通地實(shí)現(xiàn)每年穩(wěn)定現(xiàn)金流回報(bào)，而到期可以實(shí)現(xiàn)退出。但是，因?yàn)樨?cái)務(wù)顧問費(fèi)的收取是根據(jù)每年簽訂的《財(cái)務(wù)顧問協(xié)議》，如果項(xiàng)目公司因某些原因在某一年不再簽署《財(cái)務(wù)顧問協(xié)議》，投資機(jī)構(gòu)將面臨無法獲得收益的風(fēng)險(xiǎn)。
對商業(yè)銀行而言，財(cái)務(wù)顧問費(fèi)是其所必須關(guān)注的。一般而言，正常的“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”在項(xiàng)目總投資的千分之一到千分之二之間，如果財(cái)務(wù)顧問費(fèi)明顯偏高，商業(yè)銀行放貸將會(huì)受影響。且不能通過“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”，使得項(xiàng)目資本金的退出先于商業(yè)銀行貸款。
（二）項(xiàng)目公司的視角
對項(xiàng)目公司而言，如果通過股東分紅，如無特殊條款，不同股東之間應(yīng)享有同樣的收益率。而“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”的補(bǔ)差，將使得“同股”卻“不同權(quán)”。而且，一定的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)可以在稅前抵扣，與稅后進(jìn)行分紅相比，可以減少項(xiàng)目公司繳納的企業(yè)所得稅。但這種抵扣是有限度的，如果財(cái)務(wù)顧問費(fèi)明顯偏高，將無法通過會(huì)計(jì)師事務(wù)所的審計(jì)。在實(shí)踐中，這類費(fèi)用所開具的發(fā)票明細(xì)有的列為“利息”。
（三）地方政府的視角
在經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方債務(wù)高企的現(xiàn)實(shí)情況下，部分地方政府在實(shí)施本地區(qū)重大民生類PPP項(xiàng)目，或?yàn)榱吮M快上馬更多的重大項(xiàng)目時(shí)，一般來說相對缺乏的是項(xiàng)目資本金。如果能夠落實(shí)項(xiàng)目資本金，且收取“財(cái)務(wù)顧問費(fèi)”這種方式并不明確違規(guī)只是打“擦邊球”，地方政府一般不會(huì)拒絕這種交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)。
四、政策建議
（一）盡快從政策層面進(jìn)行規(guī)范
要明確界定PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)的內(nèi)涵和范圍，對哪些屬于亟待規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)，哪些屬于PPP項(xiàng)目開展過程中正常的財(cái)務(wù)顧問費(fèi)用支出，要有明確的區(qū)分。要嚴(yán)格規(guī)范哪種可為，哪種不可為，給予市場主體明確積極的信號(hào)。要建立健全有針對性的監(jiān)督管理機(jī)制，守住PPP模式規(guī)范運(yùn)作的底線。
（二）完善PPP項(xiàng)目信息披露機(jī)制
完善PPP項(xiàng)目信息披露機(jī)制是確保PPP項(xiàng)目在陽光下運(yùn)行，減少不規(guī)范現(xiàn)象的有力手段。因此，要確保信息披露機(jī)制的持續(xù)性和完整性，讓市場主體深入了解項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)，也為監(jiān)管部門提供更多的信息，減少信息不完全和不對稱，實(shí)現(xiàn)PPP市場的透明與規(guī)范；要細(xì)化信息披露的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容，既要做好項(xiàng)目資產(chǎn)的信息披露，包括現(xiàn)金流等在內(nèi)的明細(xì)資產(chǎn)狀況，也要做好第三方提供服務(wù)等信息披露；要強(qiáng)化信息公開，推進(jìn)信息對稱管理，搭建嚴(yán)格高效的監(jiān)督平臺(tái)，以及與之配套的工作機(jī)制。
（三）推動(dòng)PPP咨詢行業(yè)的規(guī)范發(fā)展
PPP咨詢機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的“設(shè)計(jì)師”，是PPP項(xiàng)目能否順利實(shí)施的關(guān)鍵一環(huán)。推動(dòng)PPP咨詢行業(yè)的規(guī)范發(fā)展，將壓縮通過收取PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)顧問費(fèi)獲取固定收益的操作空間。一方面常年財(cái)務(wù)顧問費(fèi)可以抵扣嗎，要規(guī)范服務(wù)收費(fèi)，提高服務(wù)質(zhì)量，努力創(chuàng)造PPP咨詢行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展的良好環(huán)境，減少“質(zhì)次價(jià)高”的現(xiàn)象；另一方面，要加強(qiáng)對PPP咨詢機(jī)構(gòu)的管理，推動(dòng)制訂行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)從業(yè)人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高專業(yè)服務(wù)水準(zhǔn)。
（四）鼓勵(lì)開展同股同權(quán)的“真”投資
鼓勵(lì)開展同股同權(quán)的“真”投資是解決問題的根本之策。然而，在適合開展同股同權(quán)的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目相對較少且這類項(xiàng)目多不愿采用PPP模式，且項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營初期又難獲收益的現(xiàn)實(shí)情況下，營造合適的融資環(huán)境是關(guān)鍵。一方面，要積極推動(dòng)金融創(chuàng)新，開發(fā)與PPP特征相適應(yīng)的金融產(chǎn)品，提高資產(chǎn)的流動(dòng)性。另一方面，要拓寬金融資本的退出機(jī)制，提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。
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