深化財稅體制改革總體方案(深化財稅體制改革內(nèi)容)

稅制改革平穩(wěn)推進(jìn)

目標(biāo)：建立“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的現(xiàn)代稅收制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）和《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）為稅收制度改革設(shè)定的目標(biāo)是建立“公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力”的現(xiàn)代稅收制度。這一目標(biāo)至少包括如下四層含義：其一，對接現(xiàn)代稅收文明，在以往相對重視稅收效率的基礎(chǔ)上，注重公平與效率之間的平衡，將稅收負(fù)擔(dān)分配的公平、公正納入稅制建設(shè)視野。其二，對接現(xiàn)代稅制結(jié)構(gòu)，在以往相對重視稅收總量的基礎(chǔ)上，注重稅制結(jié)構(gòu)優(yōu)化，將優(yōu)化稅收結(jié)構(gòu)作為稅制改革的主要目標(biāo)。其三，對接現(xiàn)代稅收治理，在以往相對重視稅收中性的基礎(chǔ)上，注重中性和非中性的統(tǒng)一，將加強(qiáng)稅收的調(diào)節(jié)作用擺在稅制建設(shè)的突出位置。其四，立足當(dāng)前中國收入、財產(chǎn)分布不均問題的現(xiàn)實，稅制改革亟待以促進(jìn)社會公平正義的行動，實現(xiàn)國家良治。

改革進(jìn)展：間接稅改革相對順利，直接稅改革緩慢前行

圍繞現(xiàn)代稅收制度建設(shè)，納入本輪改革的內(nèi)容可歸結(jié)為“六稅一法”：啟動六個稅種的改革，包括屬于間接稅的增值稅、消費稅、資源稅、環(huán)境稅，屬于直接稅的個人所得稅、房地產(chǎn)稅等；同時，配合相關(guān)改革深化財稅體制改革總體方案，修訂《稅收征管法》?？傮w來看，《決定》和《總體方案》部署的“六稅一法”改革任務(wù)，營改增、資源稅改革任務(wù)接近完成；消費稅改革部分啟動，但主要改革任務(wù)方案尚未出臺；稅收征管體制改革已啟動，但法律修訂工作尚未結(jié)束；環(huán)境稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅三個稅種尚處于改革方案制定階段。

問題尚待解決

本輪稅制改革相對于以往歷輪稅制改革的最重要變化，是以“穩(wěn)定稅負(fù)”為前提“逐步增加直接稅比重”。這意味著，它的推進(jìn)路線是通過減少間接稅比重、增加直接稅比重，實現(xiàn)稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。作為迄今本輪稅制改革中動作最大、涉及現(xiàn)實中國第一和第三大稅種的營改增，對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的意義不容小覷。

間接稅一直被當(dāng)做中國稅收制度的優(yōu)越性，在這樣的誤區(qū)下直接稅難以進(jìn)入視野。因為間接稅的運(yùn)作常在不知不覺之中。加上中國現(xiàn)行的間接稅“隱身”于價格背后，稅與價混同在一起，這是從計劃經(jīng)濟(jì)年代沿襲下來的。中國的稅收征管格局一直用“間接＋截流”的辦法。所謂“間接”，是指它基本上只適于征收間接稅，而不能適于征收直接稅。所謂“截流”，即是指它基本上只能征以現(xiàn)金流為前提的稅，而不能征存量環(huán)節(jié)的稅。它顯然難以適應(yīng)征收建立在綜合制基礎(chǔ)上的個人所得稅的需要，更談不到適應(yīng)征收以存量為基礎(chǔ)的房地產(chǎn)稅的需要。因此這兩項稅目進(jìn)展慢也就不足為奇。此外，部門利益導(dǎo)致彼此之間信息難以共享，也直接制約了征管能力的提升。

本輪稅制改革的啟動恰與經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行相遇，這也給本來不易的直接稅改革徒增了困難。在此背景下，出于緩解財政收支壓力和維護(hù)社會穩(wěn)定的需要，一切引致人心浮動的舉措，都可能被緩行或暫時擱置。

央地關(guān)系：讓“發(fā)揮兩個積極性”真正落到實處

作為國家治理層面所需處理的基本關(guān)系之一，中央和地方關(guān)系的調(diào)整當(dāng)然要同國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)相一致。作為現(xiàn)代財政制度的一個重要組成部分，財政體制的改革當(dāng)然要指向國家治理現(xiàn)代化背景下的中央與地方關(guān)系新格局。針對現(xiàn)行財政體制所存在的中央和地方關(guān)系“不清晰、不合理”的突出問題和主要矛盾，《決定》《總體方案》以有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性為目標(biāo)，勾畫了財政體制改革的藍(lán)圖。這一目標(biāo)至少包括如下幾層含義：其一，從國家治理現(xiàn)代化的總目標(biāo)出發(fā)，財政體制改革必須“堅持調(diào)動各方面積極性”，處理好條塊之間的關(guān)系。其二，立足于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，在當(dāng)前的中國，尤其要重視發(fā)揮地方的積極性。因而，財政體制的設(shè)計應(yīng)高度重視財權(quán)劃分、事權(quán)劃分、財力劃分、支出責(zé)任劃分對地方政府激勵的影響。其三，處理好中央和地方之間關(guān)系的前提，在于厘清政府與市場之間的關(guān)系。為此，財政體制的改革和調(diào)整，應(yīng)當(dāng)注重形成地方政府與中央部門間的縱向制衡機(jī)制。通過兩者間的縱向制衡，共同維護(hù)統(tǒng)一市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

進(jìn)展：推進(jìn)相對滯后，成效尚待觀察

迄今為止，可以提及的實際進(jìn)展可歸結(jié)為如下兩項：一是公布了《全面推行營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》。2012年營改增試點以來，對于原繳納營業(yè)稅企業(yè)試點后繳納的增值稅，一直采取的是100%歸地方所有的過渡辦法。由此形成的同一稅種采取兩種辦法劃分中央地方收入局面。為此，繼2015年預(yù)算報告提出“結(jié)合營改增、消費稅等稅制改革，研究調(diào)整中央與地方收入劃分”之后，2016年預(yù)算報告又一次將“結(jié)合稅制改革進(jìn)展，抓緊制訂調(diào)整中央和地方收入劃分過渡方案”寫入報告。2016年5月1日，此項改革終于落地。國發(fā)〔2016〕26號文明確規(guī)定，自2016年5月1日起，作為未來2—3年內(nèi)的過渡方案，以2014年為基數(shù)，采取增值稅增量五五分成的方式重新劃分中央和地方收入。這對于彌補(bǔ)營改增后的地方財力虧空，在過渡意義上兼顧中央和地方利益，顯然是比較有利的一項舉措。二是發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》。自2014年起，幾乎每一年的預(yù)算報告都載有中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的內(nèi)容，而且采用的表述一年比一年強(qiáng)烈。如2014年的提法是“抓緊研究調(diào)整中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任”，2015年的提法是“研究提出合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的指導(dǎo)意見”，2016年的提法則是“研究推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革”。2016年8月，在社會各界的高度關(guān)注下，以國發(fā)［2016］49號文《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，再將事權(quán)與支出責(zé)任聚焦于財政事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)這一指導(dǎo)意見，到2020年，要基本完成主要領(lǐng)域改革，逐步規(guī)范化、法律化，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。除此之外，它也進(jìn)一步細(xì)化了十八屆三中全會關(guān)于事權(quán)和支出責(zé)任劃分的原則和要求，提出改革主要聚焦于各級政府運(yùn)用財政資金提供基本公共服務(wù)的財政事權(quán)，明確并具體說明了強(qiáng)中央、保地方、減共管的改革思路。

問題分析：方向尚待明晰

首先，圍繞此議題的改革內(nèi)容設(shè)計尚不夠詳實、具體。仔細(xì)地體味一下《決定》和《總體方案》的相關(guān)表述便可以看到，預(yù)算領(lǐng)域的改革內(nèi)容，稅制領(lǐng)域的改革內(nèi)容，既包括有頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，也包括有實施路徑和具體舉措。有些內(nèi)容，甚至細(xì)化到了預(yù)決算的編制方法和稅種的構(gòu)成要素。然而，涉及財政體制領(lǐng)域的改革內(nèi)容，還不夠詳實。就央地財政關(guān)系調(diào)整的兩個主要方面而言深化財稅體制改革總體方案，目標(biāo)雖然定位于“有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性”，但究竟怎樣“發(fā)揮兩個積極性”、以怎樣的思路“發(fā)揮兩個積極性”，還未有明晰的說法。

應(yīng)當(dāng)看到，“發(fā)揮兩個積極性”目標(biāo)的形成，顯然出自于地方積極性尚不夠充分、亟待調(diào)動的現(xiàn)實判斷。地方積極性的調(diào)動發(fā)揮須以相對穩(wěn)定的央地財政關(guān)系為前提。以往地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，在很大程度上源于央地財政關(guān)系格局的合理調(diào)整和相對穩(wěn)定。因而，必須在堅持“發(fā)揮兩個積極性”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，盡快明晰財政體制改革的具體方向，也才能推進(jìn)一系列穩(wěn)增長的政策措施。

圍繞央地財政關(guān)系調(diào)整的具體操作方案，應(yīng)取得地方政府的廣泛認(rèn)同和積極配合，在中央和地方的有效互動中最終形成。（作者單位：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

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