福建省人民政府關于印發(fā)福建省省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革實施方案的通知
閩政〔2017〕51號
各市、縣（區(qū)）人民政府，平潭綜合實驗區(qū)管委會，省人民政府各部門、各直屬機構(gòu)：
經(jīng)研究，現(xiàn)將《福建省省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革實施方案》印發(fā)給你們，請認真組織實施。
福建省人民政府
2017年11月25日
福建省省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革實施方案
財政事權(quán)是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權(quán)的支出義務和保障。合理劃分省以下財政事權(quán)和支出責任是政府有效提供基本公共服務的前提和保障，是建立現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀需要。為貫徹落實《國務院關于推進中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革的指導意見》（國發(fā)〔2016〕49號）精神，加快建立財政事權(quán)和支出責任相適應的制度，結(jié)合我省實際，制定本實施方案。
一、總體要求
（一）指導思想
全面深入貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，遵循憲法和政府組織法的相關規(guī)定，按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和頂層設計，科學合理劃分省與市縣財政事權(quán)和支出責任，形成合理授權(quán)、依法規(guī)范、運轉(zhuǎn)高效的財政事權(quán)和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，全面推進基本公共服務均等化，逐步建立起權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、標準合理、保障有力的基本公共服務體系和保障機制，促進我省各級政府更好履職盡責深化財稅體制改革總體方案，奮力譜寫新時代福建發(fā)展新篇章。
（二）改革要求
1.全面落實中央改革精神。準確把握中央改革目標取向、政策意圖和推進節(jié)奏，堅持財政事權(quán)由中央決定、維護中央權(quán)威。依據(jù)中央相關規(guī)定和授權(quán)范圍，結(jié)合我省實際，承接和完成自上而下的各項改革任務，積極做好省以下財政事權(quán)和支出責任劃分工作，確保中央改革精神及時有效落實。
2.正確處理政府和市場關系。合理確定政府提供基本公共服務的范圍和方式，將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權(quán)和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發(fā)揮。
3.堅持法治化規(guī)范化道路。在中央決定財政事權(quán)的基礎上，將省以下各級政府間財政事權(quán)和支出責任劃分的相關制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章的形式規(guī)定，逐步實現(xiàn)政府間財政事權(quán)和支出責任劃分法治化、規(guī)范化，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運行，加快推進依法治省、依法行政。
4.堅持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進。按照中央部署，先在財政事權(quán)和支出責任劃分上突破，為建立科學規(guī)范的政府間關系創(chuàng)造基礎性條件。在國家相關部門指導下，結(jié)合我省實際，選取財政事權(quán)劃分層級相對明確的領域先行探索開展省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革，為全省其他領域劃分改革積累經(jīng)驗。要處理好改革與穩(wěn)定發(fā)展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關系，加強與中央部門的溝通銜接，準確把握各項改革措施出臺的時機、力度和節(jié)奏，強化省與市縣之間以及各部門之間的協(xié)同合作，形成合力，確保改革扎實推進、務求實效。
（三）劃分原則
1.體現(xiàn)基本公共服務受益范圍。在中央授權(quán)范圍內(nèi)，合理確定各級財政事權(quán)，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致。維護全省統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全省的基本公共服務由省級負責，市縣轄區(qū)內(nèi)的基本公共服務由市縣負責，跨設區(qū)市的基本公共服務由省與市縣共同負責。
2.兼顧政府職能和行政效率。在中央授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合現(xiàn)有省和市縣政府職能配置和機構(gòu)設置，更多更好發(fā)揮市縣政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優(yōu)勢，將所需信息量大、信息復雜且獲取困難的基本公共服務優(yōu)先作為市縣財政事權(quán)。將信息比較容易獲取和甄別的全省性基本公共服務確定或上劃為省級財政事權(quán)。
3.實現(xiàn)權(quán)、責、利相統(tǒng)一。在中央統(tǒng)一領導下，適宜由省級承擔的財政事權(quán)執(zhí)行權(quán)上劃省級，加強省級財政事權(quán)執(zhí)行能力；適宜由市縣承擔的財政事權(quán)決策權(quán)下放，減少省級部門代市縣決策事項深化財稅體制改革總體方案，保證市縣有效管理區(qū)域內(nèi)事務。明確共同財政事權(quán)省與市縣各自承擔的職責，促進財政事權(quán)履行涉及的戰(zhàn)略規(guī)劃、政策決定、執(zhí)行實施、監(jiān)督評價等各環(huán)節(jié)在省與市縣之間合理安排和有效銜接，做到財政事權(quán)履行權(quán)責明確和全過程覆蓋。
4.激勵市縣政府主動作為。通過有效授權(quán)，合理確定市縣財政事權(quán)，使基本公共服務受益范圍與政府管轄區(qū)域保持一致，激勵市縣政府盡力做好轄區(qū)范圍內(nèi)的基本公共服務提供和保障，避免出現(xiàn)不作為或因追求局部利益而損害其他地區(qū)利益或整體利益的行為。
5.做到支出責任與財政事權(quán)相適應。按照“誰的財政事權(quán)誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。屬于省級并由省級組織實施的財政事權(quán)，原則上由省級承擔支出責任；屬于市縣并由市縣組織實施的財政事權(quán)，原則上由市縣承擔支出責任；屬于省與市縣共同財政事權(quán)，根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，區(qū)分情況確定省與市縣的支出責任、承擔方式及比例。
二、改革的主要內(nèi)容
（一）配合做好中央財政事權(quán)上劃工作
根據(jù)中央部署，配合國家相關部門做好已確定為中央財政事權(quán)的上劃工作，包括國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護等基本公共服務上劃工作。上劃后省以下各級政府原則上不再承擔支出責任。對中央委托我省行使的財政事權(quán)，我省在委托范圍內(nèi)，以中央委托單位的名義行使職權(quán)，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
（二）推進省與市縣財政事權(quán)劃分
1.適度加強省級財政事權(quán)。堅持基本公共服務的普惠性、?；?、均等化方向，在中央授權(quán)的省以下財政事權(quán)范圍內(nèi)，加強省級在全省統(tǒng)一市場建設、保持經(jīng)濟社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、推進基本公共服務均等化等方面的財政事權(quán)，省級的財政事權(quán)原則上由省級直接行使。確需委托市縣行使的，報經(jīng)省委省政府批準后，由省有關職能部門委托市縣行使，并制定相應的地方性法規(guī)或政府規(guī)章予以明確。對省級委托市縣行使的財政事權(quán)，受委托市縣在委托范圍內(nèi)，以委托單位的名義行使職權(quán)，承擔相應的法律責任，并接受委托單位的監(jiān)督。
逐步將全省性重大傳染病防治、全省性戰(zhàn)略性自然資源使用和保護、全省性環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測監(jiān)察、法院和檢察院經(jīng)費等確定為省級財政事權(quán)，加強全省的統(tǒng)一管理，提高全省公共服務能力和水平。
2.保障市縣履行財政事權(quán)。加強市縣政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、地域信息強、與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣的財政事權(quán)，賦予市縣政府充分自主權(quán)，依法保障市縣履行財政事權(quán)，更好地滿足基層基本公共服務需求。市縣的財政事權(quán)由市縣行使，省級依據(jù)中央關于地方履行財政事權(quán)的規(guī)定，對市縣的財政事權(quán)履行提出規(guī)范性要求，并逐步通過地方性法規(guī)或政府規(guī)章的形式予以明確。
逐步將市政基礎設施和公用事業(yè)、社會治安、道路交通安全管理、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、市政交通、農(nóng)村公路建設與維護、地方城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)村公益事業(yè)、村級組織管理、學前教育、高中教育、地方文化遺產(chǎn)保護、群眾體育，以及區(qū)域內(nèi)市場監(jiān)管、安全生產(chǎn)、項目征地拆遷、環(huán)境保護與治理等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當?shù)鼐用衩芮邢嚓P的基本公共服務，確定為市縣財政事權(quán)。
3.減少并規(guī)范省與市縣共同財政事權(quán)。對難以明確區(qū)分受益范圍，但有公共需求且有利于促進全省經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務，應當明確為省與市縣共同財政事權(quán)。針對當前省與市縣共同財政事權(quán)過多且不夠規(guī)范的情況，應逐步規(guī)范理順省與市縣共同財政事權(quán)，并根據(jù)基本公共服務的受益范圍、影響程度，按照財政事權(quán)的構(gòu)成要素、實施環(huán)節(jié)，分解細化各級政府承擔的職責，避免由于職責不清造成互相推諉。
將地方承擔的國道、義務教育、高等教育、職業(yè)教育、科技研發(fā)、公共文化、基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務、就業(yè)、國家和省級文化遺產(chǎn)保護、糧食安全、大中型公益性水利工程以及跨市重大基礎設施項目建設、環(huán)境保護與治理等基本公共服務確定為省與市縣共同財政事權(quán)，并明確各承擔主體的職責。
隨著改革的不斷深入，省與市縣共同財政事權(quán)應逐步減少?？紤]到我省區(qū)域間發(fā)展不平衡以及省以下財政體制改革仍未完全到位的實際情況，在2020年主要領域改革基本完成之前的過渡期內(nèi)，有些雖屬市縣事權(quán)但關系廣大人民群眾切身利益、全省經(jīng)濟社會發(fā)展關鍵環(huán)節(jié)以及省委省政府鼓勵發(fā)展領域，繼續(xù)作為省與市縣共同財政事權(quán)管理，省級主要采取以獎代補等方式承擔部分支出責任，以確保省委省政府重大決策部署的貫徹落實。
4.建立財政事權(quán)劃分動態(tài)調(diào)整機制。根據(jù)中央各領域改革進程及經(jīng)濟社會發(fā)展情況，建立省以下財政事權(quán)動態(tài)調(diào)整機制。省級相關職能部門和市縣政府要根據(jù)中央和省里有關規(guī)定，結(jié)合改革推進中發(fā)現(xiàn)的問題，及時對省與市縣財政事權(quán)劃分提出調(diào)整、補充和完善建議。對財政事權(quán)在省、市、縣之間的劃分，由于先行改革而與中央后續(xù)規(guī)定不一致的，要按照中央規(guī)定及時調(diào)整。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據(jù)中央和省委省政府的改革部署、經(jīng)濟社會發(fā)展需求以及各級政府財力增長情況，在科學評估基礎上，統(tǒng)籌研究確定承擔主體，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務做好統(tǒng)籌研究，明確各級財政事權(quán)劃分。已經(jīng)劃定的財政事權(quán)，非經(jīng)必要程序不得隨意調(diào)整變動，確需調(diào)整的，由事權(quán)所屬單位提出調(diào)整建議商省財政廳、編辦等部門后報省委省政府批準。
（三）完善省與市縣支出責任劃分
1.省級財政事權(quán)由省級承擔支出責任。屬于省級的財政事權(quán)，應當由省級財政安排經(jīng)費，省級各部門不得要求市縣安排配套經(jīng)費。省級的財政事權(quán)如委托市縣行使，要通過專項轉(zhuǎn)移支付安排相應經(jīng)費。從2018年起，省級各部門提出預算申請時，須以部門承擔的財政事權(quán)為基礎，非省級部門承擔的財政事權(quán)不再安排預算資金。省級部門研究新增財政支出事項時，須基于事權(quán)劃分的基本原則，提出新增事項職責劃分和支出負擔辦法，并保持與該領域既有財政事權(quán)和支出責任劃分相協(xié)調(diào)；未提出事權(quán)劃分和支出負擔辦法的，該新增支出事項不予安排。
2.市縣財政事權(quán)由市縣承擔支出責任。屬于市縣的財政事權(quán)原則上由市縣通過自有財力安排經(jīng)費，其中，設區(qū)市級的財政事權(quán)原則上由設區(qū)市級財政承擔經(jīng)費，縣級的財政事權(quán)原則上由縣級財政承擔經(jīng)費。對市縣政府履行財政事權(quán)、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府債券等方式安排外，主要通過上級政府給予一般性轉(zhuǎn)移支付進行彌補。市縣的財政事權(quán)如委托省級機構(gòu)行使，市縣政府應負擔相應經(jīng)費。
3.省市縣共同財政事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責任。根據(jù)基本公共服務的屬性，以及全省基本公共服務均等化和社會保障城鄉(xiāng)一體化等總體要求，對體現(xiàn)國民待遇和公民權(quán)利、涉及全省統(tǒng)一市場和要素自由流動的財政事權(quán)，如基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務、義務教育、基本就業(yè)服務、基本生活保障、公共文化等，要參照現(xiàn)有財政保障和省級補助標準，研究制定全省基礎標準，并明確省、市、縣分擔比例。市縣在確保省級基礎標準全部落實到位的前提下，可考慮經(jīng)濟、物價水平等因素制定相對較高的本地區(qū)標準，并報省級財政及相關部門備案，所需資金自行負擔。支出水平超越省級基礎標準和財政承受能力的地區(qū)，要及時調(diào)整相關標準。市縣要將自有財力和上級轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先用于基本公共服務項目，承擔提供基本公共服務的兜底責任。對受益范圍較廣、信息獲取相對復雜的財政事權(quán)，如跨市縣的重大基礎設施項目建設、環(huán)境保護與治理等，根據(jù)財政事權(quán)外溢程度，由省、市、縣按比例或省給予適當補助方式承擔支出責任。對省、市、縣由各自機構(gòu)承擔相應職責的財政事權(quán)，如科技研發(fā)等，省、市、縣各自承擔相應支出責任。對省承擔監(jiān)督管理、出臺規(guī)劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執(zhí)行等職責的財政事權(quán)，省、市、縣各自承擔相應支出責任。
三、保障和配套措施
（一）加強與相關改革的協(xié)同配套
財政事權(quán)和支出責任劃分與政府機構(gòu)改革、行政審批制度改革、事業(yè)單位改革以及教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等相關領域改革緊密相連、不可分割。要將省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結(jié)合，既通過相關領域改革為推進財政事權(quán)和支出責任劃分創(chuàng)造條件，又將財政事權(quán)和支出責任劃分改革體現(xiàn)和充實到各領域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進的局面。
（二）明確省以下政府間財政事權(quán)劃分爭議的處理
在中央授權(quán)范圍內(nèi)的省以下財政事權(quán)劃分爭議由省政府裁定。明確省與市縣共同財政事權(quán)和省級委托市縣行使的財政事權(quán)設置的原則、程序、范圍和責任，減少劃分中的爭議。
（三）完善省以下收入劃分和轉(zhuǎn)移支付制度
結(jié)合中央與地方收入劃分，考慮省以下各級政府履職需要和財政承受能力，合理劃分省與市縣政府間財政收入，形成財力與事權(quán)相匹配的財政體制。進一步完善省對下轉(zhuǎn)移支付制度，清理整合與財政事權(quán)劃分不相匹配的省對市縣轉(zhuǎn)移支付，增強財力薄弱地區(qū)尤其是原中央蘇區(qū)、閩東蘇區(qū)、革命老區(qū)、扶貧開發(fā)工作重點縣和重點生態(tài)保護區(qū)的財力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉(zhuǎn)移支付，對保留的專項轉(zhuǎn)移支付進行甄別，屬于市縣財政事權(quán)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。健全轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督和績效評價機制，完善一般性轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法，提高轉(zhuǎn)移支付透明度，規(guī)范市縣對轉(zhuǎn)移支付資金的使用。
（四）及時推動相關部門職責調(diào)整
各級要結(jié)合政府間財政事權(quán)調(diào)整，進一步理順部門職能，實現(xiàn)本級事權(quán)在部門間科學、清晰、高效配置。要按照一項財政事權(quán)歸口一個部門牽頭負責的原則，逐步規(guī)范部門職責分工，妥善解決跨部門財政事權(quán)劃分不清晰和重復交叉問題，處理好省級政府垂直管理機構(gòu)與市縣政府的職責關系，為更好履行政府公共服務職能提供保障。
（五）督促市縣切實履行財政事權(quán)
對屬于市縣的財政事權(quán)，市縣政府必須履行到位，確?；竟卜盏挠行峁Ｊ〖壱诜煞ㄒ?guī)及中央授權(quán)的框架下指導督促市縣開展績效評價，強化市縣政府履行財政事權(quán)的責任。
四、職責分工和實施步驟
（一）職責分工
各級政府要加強組織領導，明確部門職責分工，統(tǒng)籌各方力量，確保省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革取得實質(zhì)進展。省財政廳、編辦等有關部門主要負責組織、協(xié)調(diào)、指導、督促推進省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革工作。各職能部門要落實部門主體責任，根據(jù)本實施方案，結(jié)合國家財稅體制改革要求，以及中央與地方財政事權(quán)和支出責任劃分改革進程，在廣泛征求有關部門和市縣意見的基礎上，研究提出本部門職責范圍內(nèi)的基本公共服務領域改革具體實施方案，并會同省財政廳、編辦按程序報請省委省政府審核批準后實施。中央相關部門提出劃分中央與地方相關領域改革實施意見后，省級相應部門原則上要在3個月內(nèi)提出省與市縣劃分具體方案，按程序報批實施。
在改革實施過程中，有關部門要妥善處理省以下財政事權(quán)和支出責任劃分帶來的職能調(diào)整以及人員、資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等事項，積極配合推動制訂或修改相關地方性法規(guī)、政府規(guī)章中關于財政事權(quán)和支出責任劃分的規(guī)定。
各設區(qū)市要根據(jù)國發(fā)〔2016〕49號文和本實施方案精神，結(jié)合本地實際，按照財稅體制改革要求和省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革進程，制定設區(qū)市以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革方案，并組織推動設區(qū)市以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革工作。
（二）實施步驟
1.2017年。落實中央部署，梳理國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域中目前由地方承擔部分支出責任的財政事權(quán)和支出責任。加強與中央相關職能部門的對接，研究制定我省相關領域財政事權(quán)和支出責任劃分改革具體實施方案。配合中央部門做好相關領域的財政事權(quán)和支出責任上劃工作。（國防領域由省軍區(qū)、省武警總隊牽頭負責；國家安全領域由省安全廳牽頭負責；外交領域由省外辦牽頭負責；公共安全領域由省公安廳牽頭負責）
2.2017-2018年。根據(jù)中央改革進程，總結(jié)我省相關領域省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革經(jīng)驗，結(jié)合實際，循序漸進，爭取在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)然竟卜疹I域取得突破性進展。同時，選取就業(yè)、社會保險、基本生活保障、住房保障、公共文化體育、殘疾人服務等基本公共服務領域開展試點。（各領域改革由各職能部門牽頭負責，詳見附件）
3.2019-2020年?？偨Y(jié)我省開展省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革經(jīng)驗，全面推進各領域改革，基本完成主要領域改革，形成較為成熟穩(wěn)定的省以下財政事權(quán)和支出責任劃分框架和分級財政事權(quán)項目清單。各職能部門應當及時梳理需要上升為地方性法規(guī)、政府規(guī)章的內(nèi)容，并按法定要求報送省政府以適時制訂或修訂相關法規(guī)規(guī)章。（各領域改革由各職能部門牽頭負責，總體協(xié)調(diào)總結(jié)工作由省財政廳、編辦牽頭負責，法規(guī)規(guī)章制訂或修訂由省法制辦牽頭負責）
省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革是建立科學規(guī)范政府間關系的核心內(nèi)容，是完善國家治理結(jié)構(gòu)的一項基礎性、系統(tǒng)性工程，對全面深化經(jīng)濟體制改革具有重要的推動作用。各地、各部門要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統(tǒng)一到中央和省委省政府決策部署上來，加強組織領導，以高度的責任感、使命感和改革創(chuàng)新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協(xié)調(diào)配合，積極穩(wěn)妥推進省與市縣財政事權(quán)和支出責任劃分改革，為建立健全現(xiàn)代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、落實“四個全面”戰(zhàn)略布局提供有力保障。
2017-2018年基本公共服務領域省以下財政事權(quán)和支出責任劃分改革分工表
改革領域
牽頭部門
教育
省教育廳
醫(yī)療衛(wèi)生
省衛(wèi)計委、食品藥品監(jiān)管局
環(huán)境保護
省環(huán)保廳
交通運輸
省交通運輸廳
就業(yè)、社會保險
省人社廳、醫(yī)保辦
基本生活保障
省民政廳
公共體育
省體育局
公共文化
省委宣傳部，省文化廳、新聞出版廣電局
殘疾人服務
省殘聯(lián)
住房保障
省住建廳
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